W Unii Europejskiej (UE) organizacja systemu ochrony zdrowia należy do kompetencji poszczególnych państw członkowskich. Wynika to z faktu, iż podczas tworzenia Wspólnot Europejskich oraz podczas uchwalania kolejnych aktów prawa państwa członkowskie przekazały bezwarunkowo i bezterminowo określone kompetencje UE. W niektórych dziedzinach państwa członkowskie przekazały UE swoje kompetencje w sposób zupełny (państwa w ogóle nie mogą działać w danym obszarze), w innych nastąpiło częściowe przekazanie prerogatyw, tak że obecnie zarówno państwa członkowskie, jak i UE są odpowiedzialne za stanowienie prawa (1). Możemy w tym zakresie mówić o podziale kompetencji unijnych na kompetencje wyłączne i dzielone. Istnieje również trzeci typ kompetencji UE, innych niż wyłączne i dzielone, które określono mianem kompetencji wspierających (równoległych). Ten właśnie typ kompetencji jest charakterystyczny dla zdrowia. Jednak Traktat z Lizbony (określany jako traktat reformujący, bo zmieniający Traktat o Unii Europejskiej i Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską) nie przyjął tego określenia, ale potwierdził istnienie tego typu kompetencji. Zamiast pojęcia „kompetencje równoległe” wprowadził długą i nieporęczną nazwę: „kompetencje do prowadzenia działań mających na celu wspieranie, koordynowanie lub uzupełnianie działań Państw Członkowskich” (2). Zatem w dziedzinie zdrowia UE nie posiada władzy ustawodawczej i nie może wpływać na wykonywanie tych kompetencji przez państwa członkowskie inaczej niż poprzez wspieranie, koordynację lub uzupełnianie działań tych państw. Mimo to wiele problemów zdrowotnych można skuteczniej rozwiązać na szczeblu UE. Służą temu opisane poniżej regulacje traktatowe oraz budowane na ich podstawie decyzje Parlamentu Europejskiego i Rady, a także programy Komisji Europejskiej i niewiążące akty prawa unijnego. Podkreśla się jednak, że przepisy dotyczące zdrowia oraz cała polityka zdrowotna powinny być brane pod uwagę również przy realizacji postanowień traktatowych niezwiązanych bezpośrednio ze zdrowiem (3), np. w polityce rolnej, gospodarczej itd. Stąd szczególnie istotne są rozwiązania na poziomie traktatów.

Ochrona zdrowia stała się przedmiotem wyraźnych kompetencji UE wraz z momentem wejścia w życie Traktatu z Maastricht (1992). Jednak już w tym miejscu należy zaznaczyć, że moment ten został poprzedzony pewnym dorobkiem w tej dziedzinie. Pierwsze dokumenty związane ze zdrowiem znajdujemy w regulacjach traktatowych stanowiących podwaliny dla całej UE. W 1951 roku podpisano Traktat Paryski (TEWWiS) powołujący do życia Europejską Wspólnotę Węgla i Stali (EWWiS). Celem EWWiS był rozwój gospodarczy, zwiększenie zatrudnienia i podniesienie stopy życiowej w państwach założycielskich oraz stworzenie warunków, które zapewniałyby racjonalny podział produktów (4). Jednak już wtedy dostrzeżono znaczenie zdrowia zarówno dla poszczególnych obywateli, jak i dla realizacji celów integracji. Nie ulega wątpliwości, że lepszy stan zdrowia ludności przyczynia się do zwiększenia wydajności pracy, która jest podstawowym czynnikiem kształtującym stopę życiową społeczeństwa. Pojęcie zdrowia zostało użyte w art. 69 TEWWiS, który zobowiązał państwa członkowskie do usunięcia ograniczeń opartych na przynależności państwowej w zatrudnianiu, w przemyśle węglowym i stalowym. Przepis ten nakazywał zlikwidować ww. ograniczenia z wyjątkiem ograniczeń wynikających z konieczności ochrony zdrowia i porządku publicznego.

Kolejnymi regulacjami traktatowymi, gdzie pojawia się problematyka zdrowia, są dwa Traktaty Rzymskie z 25 maja 1957 roku. Zawierają one przepisy dotyczące kontroli sanitarnej, wymiany towarów oraz swobody przemieszczania się zarówno pracowników służby zdrowia, jak i obywateli – pacjentów w obrębie krajów Wspólnoty. Pierwszy z traktatów ustanawiał Europejską Wspólnotę Gospodarczą (EWG), a drugi – Europejską Wspólnotę Energii Atomowej (EWEA), bardziej znaną pod nazwą Euratom. W Traktacie ustanawiającym Europejską Wspólnotę Gospodarczą (TEWG) istotnym elementem urzeczywistniania zasady swobodnego przepływu towarów jest eliminacja barier ilościowych i środków o skutku równoważnym, które obejmują zakazy eksportowe, importowe i tranzytowe. Jednak ten nakaz eliminacji barier nie ma charakteru bezwzględnego, dopuszcza wyjątki ustanowione w samym Traktacie. Artykuł 36 TEWG dopuszczał stosowanie zakazów lub ograniczeń przywozowych, wywozowych lub tranzytowych, jeżeli były one uzasadnione m.in. ochroną zdrowia i życia ludzi, a art. 56 zezwalał na przyjęcie krajowych przepisów przewidujących szczególne traktowanie cudzoziemców, uzasadnione względami zdrowia publicznego. Również swoboda przepływu pracowników z krajów i terytoriów pozaeuropejskich, które utrzymywały szczególne stosunki z Belgią, Francją, Włochami i Holandią, do państw członkowskich została uzależniona od braku zagrożenia zdrowia publicznego (art. 135 TEWG). Warto również wspomnieć, że już w TEWG przewidziano stopniowe znoszenie ograniczeń i skoordynowanie krajowych przepisów dotyczących zawodów medycznych oraz farmaceutycznych w celu ułatwienia podejmowania i wykonywania działalności prowadzonej na własny rachunek przez obywateli jednego państwa członkowskiego w innym państwie członkowskim.

Natomiast w Traktacie ustanawiającym Europejską Wspólnotę Energii Atomowej (TEWEA) pojęcie zdrowia pojawia się już w preambule, która deklaruje, że eliminacja zagrożeń dla życia i zdrowia ludności jest jednym z najistotniejszych elementów tworzenia i rozwijania przemysłu jądrowego. W rozdziale III omawianego Traktatu „Ochrona zdrowia i bezpieczeństwo” art. 30 przyznał Komisji i Radzie kompetencję do ustanowienia podstawowych norm ochrony zdrowia pracowników i ludności przed niebezpieczeństwem promieniowania jonizującego, w tym podstawowych zasad opieki medycznej nad pracownikami. Następne artykuły, tj. art. 33 i 34 TEWEA, zobowiązały państwa członkowskie do przyjęcia przepisów zapewniających przestrzeganie tych norm i nałożyły na państwa, na których obszarze prowadzone są szczególnie niebezpieczne doświadczenia, obowiązek podjęcia dodatkowych środków w zakresie ochrony zdrowia i bezpieczeństwa.

Następny Traktat to Jednolity akt europejski, który wszedł w życie 1 lipca 1987 roku. Miał on na celu reformę istniejących instytucji UE w ramach przygotowań do członkostwa Portugalii i Hiszpanii oraz przyspieszenie procesu decyzyjnego w ramach przygotowań do jednolitego rynku. Wprowadził obowiązujące w prawie Wspólnoty przepisy dotyczące wymogu wysokiego poziomu ochrony zdrowia, w szczególności poprawy bezpieczeństwa i higieny pracy oraz ochrony środowiska naturalnego człowieka. Najważniejsze zmiany dla zdrowia w tej regulacji to dodanie w części III TEWG tytułu VII w brzmieniu: „Środowisko naturalne”. Artykuł 130r tej regulacji stanowi, iż działania Wspólnoty w dziedzinie środowiska naturalnego mają na celu zachowanie, ochronę i poprawę jakości środowiska naturalnego, przyczynianie się do ochrony zdrowia ludzkiego oraz zapewnianie ostrożnego i racjonalnego wykorzystywania zasobów naturalnych. Działania Wspólnoty w dziedzinie środowiska naturalnego opierają się na zasadach działania zapobiegawczego, naprawiania szkody w pierwszym rzędzie u źródła oraz na zasadzie „zanieczyszczający płaci”.